Negli enti locali volontari con l’assicurazione: ecco le istruzioni della Corte dei conti

(www.quotidianoentilocali.ilsole24ore.com) – Nonostante la chiusura di molte Corti dei conti territoriali, la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 26/2017, apre all’utilizzazione dei volontari anche individuali da parte degli enti locali, prospettando le condizioni per un loro corretto impiego subordinato alle seguenti condizioni:
• stipula di contratti di assicurazione per infortunio, malattia e responsabilità civile verso terzi;
• obbligatoria preventiva regolamentazione da parte dell’ente locale della modalità di intervento di sussidiarietà orizzontale;
• piena libertà di scelta e di collaborazione da parte dei volontari;
• imprescindibile gratuità delle attività espletate;
• assenza di qualunque vincolo di subordinazione e salvaguardia della loro incolumità.

I giudici contabili contrari
I giudici contabili di controllo hanno consolidato nel tempo la loro posizione restrittiva all’utilizzazione in via diretta dei volontari da parte degli enti locali. In particolare è stato rilevato come nella normativa vigente non ci fossero ipotesi che permettessero l’utilizzazione diretta da parte degli enti locali delle attività di volontariato, tanto che il legislatore ha demandato il compito alle organizzazioni di volontariato, cui spettano gli oneri per assicurare i propri aderenti contro gli infortuni, le malattie connesse allo svolgimento dell’attività stessa e per la responsabilità civile verso terzi, con possibilità di riaddebitare, mediante convenzioni, i citati oneri alle amministrazioni pubbliche beneficiarie (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 192/2015), tenuto conto che il Dl 90/2014 ha istituito un fondo finalizzato a reintegrare l’Inail degli oneri conseguenti alla copertura assicurativa di soggetti beneficiari di forme di integrazione e sostegno del reddito coinvolti in attività di volontariato a fini di utilità sociale in favore di Comuni o altri enti locali. La restrizione, secondo i giudici contabili lombardi, non mutava con l’introduzione della riforma del Terzo Settore, a opera del Dgs 117/2017, la quale non abrogava la disciplina dei rapporti tra Pa ed enti del terzo settore, nel cui ambito restano pur sempre comprese anche le organizzazioni di volontariato (deliberazione n. 281/2017 sul Quotiidano degli enti locali e della Pa del 19 novembre).
È, stata, anche precisata l’impossibilità, da parte dell’ente locale, di un possibile ricorso autonomo a prestazioni di volontari a titolo individuale, potendo tale possibilità sconfinare a forme elusive delle regole sul reclutamento e sull’utilizzazione del personale, nonché foriere, nel tempo, anche di precostituire pretese di stabilizzazione di rapporti pregiudizievoli per gli assetti della finanza pubblica (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 141/2016).
Sulla base della citata giurisprudenza contraria, la Corte dei conti, Sezione di controllo della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, con deliberazione n. 54/2017rimetteva la questione di massima alla Sezione delle Autonomie.

Le indicazioni della nomofilachia contabile
Il collegio contabile rileva in via preliminare come lo svolgimento delle attività di volontariato sono tali se prestate in modo «personale, spontaneo e gratuito». In altri termini, il volontario deve potersi sentire sempre libero di recedere dalla propria scelta, revocando in qualsiasi momento la disponibilità dimostrata, senza condizioni o penali, poiché la sua prestazione lavorativa, in quanto caratterizzata dall’elemento della spontaneità e dallo spirito di solidarietà, risponde esclusivamente a un vincolo morale (caritativo o filantropico, ideale o religioso). Per questa propria natura l’attività di volontariato è intrinsecamente incompatibile con l’instaurazione di un rapporto di lavoro, stabile o precario, autonomo o subordinato, tanto che la legge vieta espressamente l’erogazione di compensi a carattere retributivo o in forma di rimborsi spese anche di tipo forfetario. È da considerarsi, pertanto, fuori dal perimetro delle attività di volontariato qualsiasi attività prestata che dissimuli l’esistenza di un vincolo di subordinazione, inteso come assoggettamento del volontario a un penetrante potere direttivo, disciplinare e di controllo dell’ente in ordine alle modalità e ai tempi della prestazione, o che, comunque, risultano intrinsecamente caratterizzate dall’onerosità della prestazione, tipica della causa di scambio tra lavoro e retribuzione o della causa associativa.
Fatta questa premessa, il Collegio contabile non condivide l’interpretazione restrittiva secondo cui non possano aver luogo rapporti diretti con l’ente locale, in quanto non è stato adeguatamente considerato l’articolo 118 della Costituzione, il quale valorizza tutte quelle attività esercitate a beneficio della comunità in quanto espressione dell’autonoma iniziativa dei cittadini, la quale si traduce in esperienze sociali di collaborazione improntate al principio di sussidiarietà orizzontale. Questo principio di sussidiarietà opera, inoltre, alla pari di altri principi costituzionali che regolano l’attività della pubblica amministrazione, quali i principi di legalità, imparzialità e buon andamento. Ciò porta a ritenere che la funzione di stimolo e promozione della cittadinanza attiva, il cui valore sociale trova riconoscimento anche per le attività dei singoli volontari, può essere esercitata dai Comuni con modalità di collaborazione che trovino diretto fondamento nell’autonomia regolamentare concessa dall’articolo 117, sesto comma, della stessa Costituzione. Da ciò ne discende che non possono sussistere preclusioni di principio a che singoli volontari scelgano di porre «il proprio tempo e le proprie capacità» al servizio di un’organizzazione più strutturata, quale quella di un ente locale, capace di indirizzare in modo più proficuo la loro attività alla realizzazione di precisi obiettivi di solidarietà sociale.
Ammessa, pertanto, la partecipazione dei cittadini anche in forma individuale, spetterà al Comune regolamentarne le attività, istituendo un apposito registro dei volontari che farà fede ai fini della individuazione dei soggetti aventi diritto alla copertura assicurativa contro gli infortuni e le malattie nonché per la responsabilità civile per i danni cagionati a terzi conseguenti allo svolgimento dell’attività, con oneri a carico dell’ente locale in quanto beneficiario finale delle attività dei singoli volontari dallo stesso coordinate.